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专卖行政执法中的权利救济与权利救济期限
来源:永定县局  作者:陈晓辉 更新时间:2009/10/26

    行政执法是行政机关由国家授权对社会实施管理的一项活动,由于有公权力的保障,行政主体在行政执法的过程中天然的处于强势,而行政相对人则相对处于弱势,为了防范强势者越权侵犯弱势者的合法权益,实现强弱者间的平衡,立法者在设置执法者权力的同时也设置了相对人的救济,同样为了实现平衡,防范相对人的权利滥用,立法者对权利救济的行使期限也做了相应的规范。


    烟草专卖执法作为行政执法的一个分支,在执法过程中也不可避免的会碰到前述的权利救济及权利救济期限的问题。本文就将就烟草专卖行政执法中相对人权利救济及权利救济期限问题与大家做个探讨。


    一、对权利救济与权利救济期限的基本认识


    所谓权利救济就是公民在其合法权利受到侵害或是有受到侵害的现实危险时向国家要求保护的一种请求权。这种请求权由国家公权力予以保证,是实现公民权利的重要保障,西方有句法律谚语叫“无救济即无权利”,说的是当权利主体的权利和自由受到侵犯后如果得不到有效的法律救济的话,权利即便规定得再完备、列举得再全面也称不上权利而只是一纸空文。权利救济的权利保障作用由此可见一斑。


    由公权力提供的权利救济在维护社会和谐稳定,保障公民基本权利方面发挥了重要的作用,是国家赋予每个公民的基本权利之一,也是恢复社会正常秩序重要手段。但我们知道任何权利的行使都不可能是不受限制的,而是要受到一定条件、程序或是期间的限制,具体到本文中,立法者对权利救济行使的时间限制规定就是我们所要探讨权利救济期限。


    二、权利救济与权利救济期限间的博弈


    正如我们在开篇时所提到的,行政机关手握行政资源,在行政法律关系中处于强势地位,但根据社会契约理论,行政机关管理社会所仰仗的公权力,其实就是社会主体在通过自己个体力量仍无法保障其自由和权利实现时,将其权利共同让渡给其代表者而形成的。行政机关正是以权利代表者的身份行使着公众让渡的共同权利,权利代表者的身份也就注定了行政机关虽处强势地位,但履行行政职权的终极目的就是维护广大权利让渡者也就是行政相对人的利益,为保障这一目的的实现,权利救济也就应运而生,权利救济为抑制行政权的滥用,恢复受扭曲破坏的社会正常秩序提供了一个可靠的平台。而从我国现有法律体系来看,行政法律关系领域的权利救济手段主要有行政复议、行政诉讼和国家赔偿三项。


    而行政权利救济是为防范行政权力滥用而法律制定时设置引入的,是实现权利的一种重要手段,但事实上权利救济本身也是一种权利,当这种权利不受限制的任意扩张后,它必然会侵犯另一种权利的存在。因此,立法者在设置权利救济手段的同时,也相应的设置了行使权利救济的时间限制,也就是所谓的权利救济期限。


    立法上设置权利救济期限有其客观性的,笔者认为主要是基于两个方面的要求。一是节约社会成本的要求。执法者接受社会主体的权利让渡,获取的是社会的公共资源,但任何资源都是有限度的,执法者利用有限资源能维护的只能是广泛的有代表性的公共利益,当权力救济的行使不受约束时,一些利益个体就可能向资源持有者提出持续反复的请求,造成有效资源的浪费和社会成本的提高。二是维护社会稳定的要求。权利救济为恢复受扭曲破坏的社会正常秩序提供一种可能性,目的就是平衡各方的利益,维护社会的稳定,但当这种权利的行使没有一个期限约束时,权利双方的关系就会长期处于一种不确定状态,不利于立法者所追求的利益各方的平衡,不利于社会的稳定。


    由上阐述,我们可以看到权力分配者在为限制执法者而设立权利救济的同时又对相对人行使权利救济的期限做了限制,这看起来貌似是一种自相矛盾的行为,但细究起来却实则不然,它体现的是权利救济与权利救济期限间的博弈,也是就执法者权益与相对人权益的一种博弈,这种博弈不应该是一种你死我活的零和博弈,而应该是为追求共赢而进行的博弈。具体而言,相对人应通过权利救济的行使约束执法者的行政行为,防范执法者的权力滥用,保障自身的利益;而执法者则应以明示等告知形式督促相对人在权利救济期限内行使救济权,让非正常状态的社会关系在最短时间内恢复正常,维护社会的平衡稳定。


    三、烟草专卖行政执法中相对人权利救济及权利救济期限的适用


    基于《烟草专卖法》的授权,烟草专卖行政机关对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,并依法实行烟草专卖许可证制度,主要行使行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查等四类行政职权。有权力就有救济,行政机关在执法过程中不可避免的可能侵犯相对人的利益,对此法律也明确规定了相对人的救济方式,让我们来看看现行法律都有哪些规定:


    《烟草专卖法》第四十四条 当事人对烟草专卖行政主管部门和工商行政管理部门作出的行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。


    复议机关应当在接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。当事人对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉;复议机关逾期不作出复议决定的,当事人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院起诉。


    当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。


    《行政复议法》第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。


    因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。


    《行政诉讼法》第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:


    (一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;


    (二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;


    (四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;


    ……


    前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。


    第三十七条 对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。


    法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。


    第三十八条 第二款 申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。


    第三十九条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。


    第四十条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,由人民法院决定。


    由上我们可以看出,《烟草专卖法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》对行政相对人的权利救济方式、权利救济行使期限以及逾期行使救济可能产生的后果做了详尽的规定。


    救济方式方面,行政相对人在权利受到侵犯或是认为行政机关的具体行政行为侵犯其权利时可以选择申请行政复议或是直接提起行政诉讼,也可以在申请复议后对复议不服再提起行政诉讼,需要注意的是相对人在选择复议或是诉讼时,只能选择其中一种而不能同时行使。


    权利救济期限方面,《烟草专卖法》与《行政复议法》、《行政诉讼法》则存在不同的规定,笔者认为这需要区分不同的具体行政行为,遵循上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法等法理原则,具体问题具体分析。具体到本文中,由于《烟草专卖法》中对行政许可及行政强制两类的具体行政行为的救济没有具体规定,涉及到这方面的救济及期限就应该适用《行政复议法》、《行政诉讼法》中的有关规定,即当事人可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请,或知道作出具体行政行为之日起三个月内提出行政诉讼。当事人对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉;复议机关逾期不作出复议决定的,当事人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院起诉。对于行政处罚,适用起来则要复杂一些。《烟草专卖法》规定当事人可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉,这些规定与《行政复议法》、《行政诉讼法》中复议六十日、诉讼三个月的规定形成了冲突。具体如何适用呢?


    通过分析我们可以知道,在位阶方面三部法律都由全国人大制定同属一个位阶;从一般法和特别法的角度来看《烟草专卖法》为行业法属特别法,而《行政复议法》、《行政诉讼法》则为基本法属一般法;新旧法方面《烟草专卖法》自1992年1月1日起施行,《行政复议法》自1999年10月1日起施行,《行政诉讼法》自1990年10月1日起施行,《行政复议法》新于《烟草专卖法》新于《行政诉讼法》。根据上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的法理原则,我们可以得出这样的结论:对于行政复议关于期限的规定应适用新法《行政复议法》中六十日的规定,对于行政诉讼由于《行政诉讼法》第三十九条中规定了“法律另有规定的除外”对法律的其他规定做了保留,因此诉讼则应适用新法、特别法《烟草专卖法》中十五日的规定。


    行政执法是执行法律的一个过程,这就要求我们执法者对法律应有一个深刻的理解,对法律适用中存在的问题进行广泛的探讨,以上便是笔者对烟草专卖行政执法中相对人权利救济及权利救济期限的一些粗浅见解,希望大家共同探讨,将执法中的理越辩越明。

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