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围绕一条主线 构建四个体系
泉州市局:不断提升烟草现代市场管理水平
来源:泉州市局  作者:孔祥统 更新时间:2009/10/29

春华秋实。在这丹桂飘香的季节里,我们迎来了全省首届烟草专卖管理现场会在泉州的召开,作为承办单位,我们倍感荣幸与自豪。近年来,泉州烟草通过夯实基础、完善机制、打造特色,实现了专卖管理工作的跨越式发展。今年,泉州烟草按照省局党组的决策部署,紧紧围绕市场监管这一主线,先行先试,在实践中探索,在探索中创新,在创新中发展,逐步构建起专卖管理工作的“四个体系”,并将其与ISO9000质量管理体系、绩效烟草、企业文化建设等各项工作有机地结合起来,有效地推动了传统专卖管理向现代市场管理转变。下面,我从三个方面进行汇报。


    一、强化“四个基础”,夯实市场监管根基


    基础建设是市场监管工作落实的根本,也是专卖事业常青的基石。泉州烟草以科学发展为方向,注重整体规划、加强证照管理、推进基层建设、强化队伍素质,不断夯实市场监管根基。


    (一)注重整体规划,确保监管覆盖到位


    覆盖到位是实现市场有效监管的重要前提。泉州烟草立足实际,整体规划,分步实施,逐步实现卷烟经营市场的全面覆盖。一是初步布局,强力推进,提高办证力度。城关、乡镇所在地历来是卷烟销售的主要市场,但直至2001年末,泉州持证零售点不足20000个,年销量仅20.8万箱,与地方经济发展水平、人口数量及卷烟消费需求极不匹配,客户无证经营现象比较普遍。针对这种情况,在认真做好市场调研的基础上,泉州烟草从2002年开始,加大对城关、乡镇所在地的办证力度,实行严惩违法和引导守法“两手抓”,引导符合条件的卷烟零售点办证经营。截至2004年7月,城关、乡镇所在地零售点已基本持证经营,全市持证零售点达到29000个。二是合理布局,延伸监管,扫除办证盲区。在完成对主要市场的占领后,因势利导,延伸触角,扫除工业园区、特殊经营场所、新兴社区以及偏远行政村等办证盲区。截至2007年底,全市持证零售点增加到34000个,绝大部分零售点均被纳入监管范围。三是优化布局,精细管理,提升办证价值。2008年起,进一步梳理零售点,合理调整空间布局和办证规模,采取“老城区总量控制、有退有进,新办工业园区和特营场所同步跟进,农村市场因地制宜”的分级办证原则,使零售点配置更加合理,许可证“含金量”不断提升。目前,全市持证零售点36000多个,城区无证零售点控制在2%以内。实践证明,监管覆盖到位,对卷烟销量增长起到了有效的推动作用。2008年全市卷烟销量34.86万箱,比2001年增长67.6%;持证零售点的户均月销量4件,比2001年提高21%,达到了满足消费、保障经营的目的。


    (二)加强证照管理,确保监管规范长效


    证照齐全与相符是实现市场长效监管的重要环节。因此,泉州烟草将证照管理工作作为市场监管的重要内容,从流程优化、实践探索、制度保障三个层面入手,不断加大证照管理力度。一是在流程优化上确保证照管理科学有效。通过整合管理资源、优化管理流程、细化管理内涵,加强证照管理,并在对全市持证零售点实行业态分类和动态监管的基础上,重点规范市场准入和退出机制,促进零售点的后续监管工作规范有序。2008年,全市持证零售点案件发生率仅5.5%,同比下降3个百分点。二是在实践探索上积极创新证照管理工作模式。今年,紧抓全省证照治理的有利时机,按照“典型引路、整体推进”的总体思路,以德化县局为试点,与工商行政管理部门协同开展证照专项整治活动,采取“堵疏结合、先易后难”的方法,用3个月时间,实现了德化全县1550个零售点的证照齐全与相符。到年底,将实现全市乡镇以上和农村2件户以上的零售点证照齐全与相符。三是在制度保障上努力构建证照管理长效机制。构建烟草、工商信息共享平台,建立联合工作机制,凝聚烟草、工商部门合力,对新办证户和变更户两大群体采取常规化的证照管理,从源头上杜绝证照不全、证照不符现象,推动市场监管规范长效。


    (三)推进基层建设,确保监管组织有力


    基层建设是市场监管有力的重要基础。专管所和稽查队是市场监管工作的具体执行者,基层所队的作用只能加强,不能削弱。泉州烟草从所队的机构设置、职能定位和标准化建设三个层面入手,持续推进基层建设。一是合理设置机构,全面覆盖监管对象。随着监管范围的不断拓展,原有所队设置日渐无法适应新形势的要求。从2002年开始,泉州烟草陆续在全市主要乡镇、集贸市场及交通枢纽等地点增设专卖所17个,在晋江、石狮、南安卷烟走私、造假的重点乡镇增设稽查中队3个,拓展专卖监管覆盖面。二是准确定位职能,充分发挥监管合力。在日常工作中,既分工明确,突出专管所市场管理、内部监督、行政服务三大职能及稽查队重大案件查处职能,又密切配合,发挥各自优势,在情报经营、案件查办、违规转化等方面,协同完成任务。三是实施标准化建设,切实提升监管绩效。在管理模式上,按照ISO9000要求,运用PDCA梳理出43个工作流程,形成质量管理体系文件;在队伍建设上,从入职素质、行为规范、岗位培训、鼓励自学进修和个人职业生涯等方面进行系统性规划;在终端巡访上,以分类巡访为基础,错开所队监管重点;在硬件环境上,统一执法装备、区域划分、VI标志和形象版墙,实行6S管理,优化整体形象;在监督体系上,强化内部、社会以及零售客户、消费者的“三位一体”监督力量,并以惠安县局为试点,打造“管理规范化、队伍优质化、巡访差异化、硬件统一化、监督立体化”的标准化专管所,切实提升监管绩效。

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    (四)强化队伍素质,确保监管水平提升


    队伍素质是市场监管工作的重要保障。泉州烟草按照“任贤酬能、共同成长”的理念,构建 “选、育、用、留”四大机制,不断提升专卖队伍的整体素质。一是严格选人之方。2005年起,要求新聘专管员必须具备大专以上学历,2009年起,新聘专管员及进入机关专业管理序列、竞聘专管所长以上职务的都必须是本科以上。目前,全市412名专卖管理人员中,大专以上学历占比为77%。二是拓展育人之法。实施包括专卖内部轮岗、专销部门轮岗、上下轮岗等形式在内的岗位轮换制度。2007年以来,一线专管员、专管所长每2年轮换一个片区,专卖副局长5年内轮换一次;营销团队与专卖团队、机关与基层双向交流的人员近40人。创造性地把QC活动引入到专卖工作中。自2006年起,已有36个专卖QC成果参与不同层级的发布。三是优化用人之道。推行竞聘上岗政策,制定包括笔试、面试及组织考核在内的竞聘选拔流程,注重挖掘综合素质较高的现代人才。自2003年稽查副支队长竞聘迈出第一步以来,原短聘工已有10名竞聘为县级局专卖办副主任或稽查副大队长、35名竞聘为基层专管所所长。2008年,通过公开竞聘的方式,配齐各县级局内管办主任以及内管人员。四是完善留人之策。建立科学合理的考核评价体系,以绩效工资考核为基础,将考核与市管员的正常职级晋升、片区岗位轮换、优秀员工评选相结合,鼓励先进,鞭策后进。2008年以来,共有107名专卖管理队伍人员正常流动,31名被评选为年度优秀员工,13名提升岗位职级,9名因绩效不佳离开烟草团队。同时,统一员工称呼、统一福利待遇,初步实现不同身份员工在劳动关系、政治、福利、薪酬等方面的接轨,队伍向心力和凝聚力进一步增强。


    二、完善“四个机制”,发挥市场监管效能


    机制构建是市场监管效能最大化的关键。泉州烟草在实践中不断完善内部监管、打击违法、特色管理和依法行政四个机制,促进有效监管和高效运作的有机统一。


    (一)完善专卖内管长效机制


    企业内部规范经营是降低市场监管难度的有效措施。泉州烟草始终坚持内部自律和外部监督并重,不断完善专卖内管长效机制。一是健全机构。逐级设立内管科(办),采取公开竞聘及合理调整的方式,选拔22名大专以上学历、工作经验较为丰富、业务技能娴熟的人员充实到内管队伍中。目前,全市共有内管人员56人,占专卖人员总数的13.6%。二是完善制度。梳理、完善原有制度,出台《内管交叉检查制度》、《内管考核暂行办法》等12项制度,形成《泉州市烟草系统内部专卖管理制度汇编》,为内管工作有效开展提供制度保障。三是优化流程。从营销、物流、专卖等经营管理流程中寻找关键环节,拟定监管重点,并自主研发内管软件,初步实现实时监管。2008年底被选定为全省内管信息系统试点单位之一。目前,系统已进入规范运行阶段,内管预警处理率实现100%。四是强化责任。抽调县级局内管人员参加全市内管交叉检查考评,并实行检查责任追究制。今年初以泉港为试点提出全员内管思路,强化全员内管责任意识,积极探索全员内管各项措施,形成环环相扣、完整有效的内部管理链条。


    (二)完善打假打私工作机制


    打击违法犯罪行为与加强市场监管工作是相辅相成、协调统一的。泉州烟草立足海西建设大局,紧紧依靠地方党委、政府,对打假打私工作始终常抓不懈,成功治理了区域内制假行为,基本遏制了走私贩私活动。一是重拳打击源头。2002年以来,持续关注南安崎峰、莲塘等制假重点乡镇,采取“逆向监管”方式,重点打击源头,实现“以打促管”,并防止造假回潮和向周边县乡扩散。对晋江、石狮等走私严重区域,则严密监管运输和流通环节,加强对重点海岸的巡逻,密切关注走私动向。专项行动结束后,仍然保持机构不撤、人员不少、力度不减,继续保持每年度开展打假打私专项行动,始终保持高压态势。二是强化快速反应。注重情报经营,积极与有关执法部门密切配合,建立起数字化的信息资源共享机制和常态化的联合打假打私机制,快速打击制假走私违法行为。仅2008年查获的6台制假烟机中,就有4台套是在调试阶段或开工不足一个月被打掉的。三是注重案件经营。积极介入涉罪案件查办过程,协助公安部门查清犯罪团伙组织结构、制假藏假窝点、贩假运输节点等基本情况,主导案件顺利侦破。从2002年至今,我市打假打私共出动近17万人次,查获制假烟机121台套,捣毁窝点569处,破获网络案件9起,查获假烟37456件,走私烟11166件,有力地维护了卷烟市场的良好秩序。四是坚持一查到底。积极协调公、检、法部门,加大对卷烟违法犯罪份子的刑事打击力度,严厉追究刑事责任。从2002年至今,共查办6198起涉假涉私案件,刑拘486人,逮捕265人,判刑237人,并通过网上追逃,将46名在逃嫌疑人抓获归案。


    (三)完善市场监管特色机制


    管理创新是推动市场监管长效化、精细化发展的不竭动力。近年来,泉州烟草以和谐执法理念为指引,探索出一套富有成效、各具特色的市场监管新方法。一是无假烟社区化管理。以无假烟为切入点,以“社区主导、行业指导、诚信经营、综合监督”为基本管理框架,社区、行业、零售户、消费者四方既各司其职又齐抓共管,形成专卖管理由单纯市场整治向社会化综合管理转变的良好格局。晋江市局经过两年多的实践,探索出一套较为成熟的无假烟社区化管理模式。今年3至7月份,晋江无假烟社区内的零售户守法经营率一直稳定在100%,比创建前提高了9个百分点;月平均销量由创建时的255条增加到302条,增长18.4%。二是专销协同管理终端。以终端管理为落脚点,大力实施“125工程”,即完善一套制度,发挥专卖与营销两支队伍力量,以专卖精品示范街打造、无假烟社区创建、城乡结合部及农村市场监管、个性化管理服务、信息平台构建为五个着力点,有效推动专销协同管理终端工作。城区局经过近两年的实践,形成较为有效的协同机制。今年上半年,守法经营率由年初的90%提升至95%,违规户转化率100%。三是特营场所监管。以特营场所为突破点,采取“321”模式,协同公安、烟草、特营高层三方力量,开拓特营客户;整合特营终端、货源供应两种资源,从源头掌控特营终端;建立诚信管理和预警跟踪等一套制度,巩固特营场所监管。石狮市局经过近一年的探索,办理许可证的特营场所由2008年初的16家增加至目前的57家;发生在特营场所的卷烟质量投诉率由去年同期的7%下降为2%。据调查,特营场所对烟草企业的认同感为98%,同比上升了35个百分点。四是卷烟串码销售治理。以合理定量、动态调整为原则,严格按照零售户库存量、实际上柜品种数、星级及鼓励品牌上柜情况进行定量,结合市场变化、零售户经营水平、可供货源情况,及时进行供货量调整;以专销协同、加强监管为手段,抓好双向核查、流向监管、信息共享和重点监管,有效治理串码销售行为。南安市局治理串码销售一年多来,对71%的零售户供应定量进行了调整,其中69%为降量,串码销售卷烟的比例由原来的近40%降至10%以内。


    (四)完善专卖行政执法机制


    专卖行政执法是市场监管的基本手段。泉州烟草从依法依规入手,建立健全市场查处及综合监管体系。一是坚持依法依规。落实持证上岗制,除新聘人员外,实现专卖管理人员100%持证上岗;梳理专卖法律法规,形成专卖行政执法法律法规汇编;导入ISO质量管理理念,规范行政处罚自由裁量权。通过提升执法素质、明确处罚权限、简化处罚程序、细化裁量标准和强化执法监督等工作,形成以规范裁量为主线,以专卖管理信息系统为平台、以过罚相当为基准、以实现同案同罚为目标的专卖行政处罚自由裁量权控制体系。安溪县局经过半年多的努力,其规范行政处罚裁量权工作已初见成效,实现裁量的流程化、标准化、信息化以及同案同罚、同步监督,自由裁量权信息系统与地方政府系统有效对接,执法公信力明显增强。二是强化市场查处。完善日常监管与专项行动相结合的市场查处机制,突出日常监管,着力专项行动,综合整治“春节”、“元旦”、 “国庆” 、“中秋”等节日期间的卷烟市场,推动市场净化率稳步提升,一年多来市场净化率水平保持在98.5%左右。今年以来,专项行动期间查获的案值5万元以上的案件26起。三是注重综合监管。在明确岗位职责、落实责任制、加强日常监督的基础上,积极提升执法主体、执法对象及普法大众的法律法规水平,推动依法行政工作落到实处。2002年以来,针对专卖管理工作者开展法律法规、办案技巧、应急处理等教育培训94次,3600多人次;针对零售户举办法律法规座谈、培训、违规户教育5万多人次;针对消费者开展咨询会200多场,8万多人次。


    三、构建“四个体系”,提升市场监管水平


    新形势下,省局党组提出构建专卖管理四个体系,这既是对市场监管工作经验的总结和提炼,更为今后的专卖管理工作指明了方向。泉州烟草作为全省的试点单位,紧抓专卖市场监管指标、专卖终端管理、专卖绩效考核和案件查处监控四个重点,积极建设一套完整、系统的专卖市场监督管理体系,推动专卖管理工作实现系统化、标准化、精细化。


    (一)系统谋划,全面推进四个体系建设步伐


    今年6至7月,泉州烟草先后召开5次全市专项会议,组织8场专题研讨会,对多年来的专卖管理工作进行梳理和总结,历经50多天的艰苦奋战,四个体系文件于7月底完成初稿。整个编制过程严格遵循了ISO9000质量管理体系之8.2监视和测量以及7.5生产与服务的要求,四个体系既在内容上基本覆盖专卖管理的主要工作,又在组织架构上符合质量管理体系要求,并相辅相成,保持较高的完整性、严密性和系统性。一是在基础上着眼,建立市场监管指标体系。具体包括市场占有、市场管理和市场评价3大类、23个关键指标。评价采取百分制,主要适用于上级局对下级局在市场是否充分占有、管理过程是否到位、外部对监管成效是否满意等方面进行评价。根据当前市场监管的工作重点,我们分布权重时将侧重点放置于市场管理指标部分,权重为85%,市场占有和市场评价部分分别占9%和6%。其中市场管理指标部分涵括终端管理及绩效管理指标,各项指标权重可根据工作重点适时调整,以起到导向作用。二是在落脚点上着重,建立专卖终端管理体系。按照“4X”模式进行设置,围绕专卖终端管理过程中行政服务的时效性、专卖管理的规范性、客户管理的动态性、形象打造的统一性4个关键要素,将指标的实现措施进行细化,分设为行政服务、规范管理、监管延伸和维护形象4个部分15项具体内容,与营销终端建设相得益彰,全面阐述专卖终端管理的任务、方法和措施。三是在手段上着力,建立专卖绩效考核体系。以3个系列2个层级为主线构成,即建立专卖办、专管所和稽查队3个互相关联但相对独立的考核系列,在每个系列中又分为部门业绩和个人业绩2个层级的考核模式。在体系构建过程中,遵循“可考量性、客观性、标准性、综合性、有效性”五个原则,充分考虑到在单个部门中不同员工的分工可能截然不同,个人指标和权重应结合分工实际确定,因此,在3个系列中均只对部门业绩指标和权重作出规定,而个人业绩指标授权各县级局在部门业绩指标中选取设立,在体系文件中不做具体描述。评价同样实行百分制,适用于县级局对下设机构工作质量进行评价。三个系列分设33、28、16个指标,指标设置上分为量化指标和过程指标两大类,量化指标设置权重,过程指标则未设权重,但作为必须工作项目,规定了扣分情形。专卖办、专管所和稽查队三个系列量化考核指标占总指标的比例分别达到48.5%、50%、37.5%。四是在支撑上着手,建立案件查处监控体系。主要是对专卖执法合法性建立起一个系统的内部监督预防机制,由事前、事中和事后监控三部分组成。事前监控主要是从健全制度和规范作业流程两方面提高案件查处水平和设置防范措施;事中监控围绕执法人员资质、现场检查行为、办案过程、涉案物品管理、执法文书使用、办案经费使用等六个关键环节,通过15种监控方法加以实时监督;事后监控采取案件检查评议、错案责任追究、分析反馈三种方式对专卖执法合法性作出评价。整个体系在规定监控措施时还充分结合专卖管理信息系统,通过增加办案模块功能和开设预警、监测功能,实现监控手段信息化。


    (二)先行先试,持续提升四个体系建设水平


    自8月1日“四个体系”试运行以来,体系文件得到了持续改进、持续完善,运行成效初步显现,具体表现在四个方面:


    一是市场监管思路更加清晰。在指标体系的导向作用下,市场监管工作的重点更加突出。从近三个月的运行数据分析,指标得分反映出的综合评价与监管成本付出、实际市场净化程度基本相符,并呈同步增长趋势。试运行的第一次评价中,全市市场监管综合得分整体不高,为91.5分,成效评价为“良”,且成效评价为“优”的只有两个县。各县局结合对标工作开展,进行深入分析,针对影响得分的指标如证照相符率、合理定量准确率和情报经营率等薄弱环节,加大监管力度,并取得重大突破。9月份市场监管指标全市综合得分提高到94.8分,比8月份高3.3分,市场监管成效接近“优”,全市共有6个县成效评价为“优”,市场净化水平稳步提升。


    二是终端管理效能更加优化。遵循5W1H的原理,运用时间管理、规范管理、角色管理、形象管理的复合管理模式,以时间管理为手段、以规范管理为核心、以角色管理为载体、以形象管理为目标,全方位实践专卖终端管理体系。体系运行以来,在行政服务方面,优化办证流程,有效压缩办证时间,基本实现10个工作日办结,石狮市局更是实现3个工作日办结的高效运行;提升投诉处理时效性,试运行后的两个月里,各级局共接投诉95起,当场处理41起,其余均在24小时内办理,投诉处理效率大幅提升。在规范管理方面,晋江市局积极探索零售户“145”分类管理方法,并在安海专管所试行新的巡访方式;诚信分值与优质零售户评选紧密结合,使零售户更加自觉守法。在监管延伸方面,全市共有47个社区965个零售点参与无假烟社区创建,创建社区中,三个月内发现违规经营的仅29户;特营场所持证经营的共222户,占全市各级局登记在册的特营场所总数60.8%;共接到来自消费者、零售户和行评代表对终端管理的合理建议137条,被采纳51条。在形象维护方面,各县级局共选取119个零售点打造具有监管要素的烟柜和灯箱,树立零售点自觉接受监督的典型;向零售户分发《专卖管理服务手册》,指导规范经营;专卖人员自觉遵守行为规范,积极参与文明窗口创建,树立了优良的执法形象。


    三是绩效考核成果更加彰显。工作职责得到进一步明确。专卖办、专管所和稽查队各自承担的工作重点得到理顺,减少了相互推诿扯皮的现象。8月份各县级局专卖办、专管所和稽查队绩效考核平均得分分别为96.8分、89.5分、90.2分,9月份分别是97.5分、92.0分、104.9分,均呈现增长态势。考核结果得到进一步应用。工作绩效与工资、福利、晋升等之间的联系更加紧密,考核的激励作用逐步凸显。试行绩效考核以来,从南安专卖部门2009年9月份的考核情况来看,排名第一的部门获得121.2分,而最差的只有90.2分,二者相差31分,绩效排名最前与最后的专管员的绩效工资相差477元,基本达到了拉开差距、奖优罚劣的激励效果。监管水平得到进一步提升。9月份全市守法经营率 97.2%,巡查到位率100%,合理定量准确率84%,比6月份分别提高1.9、6以及17.8个百分点。工作思维得到进一步转变。专卖人员在思想和行为上实现了由“被动解决问题”向“建立预防机制”、由“临时整治”向“长效治理”、由“外力推动”向“自觉行为”、由“平均主义”向“良性竞争”的四大转变。人员素质得到进一步提高。专卖队伍在省、市举办的岗位竞赛和技能考试中,技能不断提升,成绩不断攀升。在今年全省专卖人员真假烟鉴别比赛中,获得了团体第二、个人3人进入前12名的好成绩。


    四是案件查处监控更加到位。明确监控方法的同时也蕴含了对依法执法的要求和对员工违规的预防。因此,通过体系的试运行,增强了专卖案件查处的合法性和规范性,提升了专卖案件的办案质量。最近三个月,全市未发生一起专卖执法被投诉案件。自由裁量权引入专卖信息管理系统至今,共查处358起案件,发生预警181个,其中系统故障或系统应用错误导致预警的有15个,未在系统录入或及时维护执法证号导致预警的有1个,其余均为适用从重或从轻处罚导致的正常预警。


    经过近三个月的运行,四个体系初步显示了较强的生命力,推动着泉州烟草专卖市场监管水平的稳步提升。但同时,如何使专卖终端与零售终端、专卖绩效考核与千分制考核、市场监管指标评价与专卖管理对标、案件查处监控系统与企业廉政建设融合得更加紧密,发挥出“四个体系”更大的效用,这些问题仍有待进一步的实践。


    潮平两岸阔,风正一帆悬。泉州烟草广大干部员工将在省局党组的正确领导下,始终坚持“两个至上”的行业共同价值观,勇担“建设海西,责任烟草”的历史使命,秉承“德行搏进,以德载责”的企业精神,以市场监管为主线,持续强化四个基础,持续巩固四个机制,持续完善四个体系,为烟草专卖管理事业贡献更多的智慧与力量!(孔祥统 泉州市局局长)

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