答记者问
张辉答新修订的《烟草专卖法》等有关问题
来源:东方烟草报 更新时间:2010/3/8

    2009年11月,《全国人大常委会公报》(专刊)公布了经全国人大常委会集中修订的《中华人民共和国烟草专卖法》。2010年1月21日,工业和信息化部第12号令公布了修订的《烟草专卖行政处罚程序规定》。3月2日,国家烟草专卖局召开电视电话会,就行业宣传贯彻新修订的这两个法律文件进行了安排部署。会后,国家烟草专卖局副局长张辉就这两个新修订的法律文件的有关问题回答了《东方烟草报》记者提问。

    记者:此次对《中华人民共和国烟草专卖法》和《烟草专卖行政处罚程序规定》的修订主要集中在哪些方面?

    张辉:这次全国人大常委会对于《中华人民共和国烟草专卖法》五个条款的修改,按照“法制统一”原则集中调整了使用的罪名、援引的法律名称和相关表述。具体包括三种情况:第一,原规定中使用的“投机倒把罪”罪名已经在新修订的《刑法》中取消,归类到“非法经营罪”等罪名下,现调整为 “构成犯罪的”表述(体现在第三十八条)。第二,原规定中援引的法律名称发生了变化。其中“走私罪的补充规定”已被新修订的《刑法》吸收,《治安管理处罚条例》已经废止并上升为《治安管理处罚法》,“惩治贪污贿赂罪的补充规定”,已经被新修订的《刑法》吸收(体现在第四十条、四十一条、四十二条)。现在分别作了表述调整。第三,原规定中援引法律有关规定的条目排序发生了变化,修改后将“比照《刑法》第一百一十七条的规定”表述调整为“依照刑法有关规定” (体现在第三十九条)。

    此次修改后的《烟草专卖行政处罚程序规定》,共有九章七十六条,从体例和内容两方面对原《烟草专卖行政处罚程序规定》做了修订完善,内容比较多,这里就不具体介绍了。

    记者:此次修订两个法律文件的主要动因是什么?

    张辉:消除法律间规定相互冲突,是《中华人民共和国烟草专卖法》修订的直接原因。近年来,为了不断适应经济社会快速发展变化的形势,我国法律的立、改、废工作快速推进。但新法与旧法部分规定相互冲突现象也同时在许多法律中出现。为了有效解决这一问题,2009年,全国人大常务委员会对59件国家法律中涉及“法律中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求的规定”、“法律和法律解释中关于征用的规定”、“法律中关于刑事责任的规定”、“法律和有关法律问题的决定中关于治安管理处罚的规定”、“法律中引用其他法律名称或者条文不对应的规定”等五个方面的相关规定,统一进行了集中修改。在新修订的上述内容中,涉及到《中华人民共和国烟草专卖法》的部分规定。因此,《中华人民共和国烟草专卖法》也在这次统一集中修订范围之内。

    解决不适应发展需要问题,是《烟草专卖行政处罚程序规定》修订的主要因素。原《烟草专卖行政处罚程序规定》,是1998年9月2日以国家烟草专卖局第3号令的形式发布施行的,至今已过去十多年。随着国家法制进程的推进和烟草行业专卖执法实践的发展,原《烟草专卖行政处罚程序规定》中有部分内容已经不适应实际的需要,亟待修订和完善。因此,国家局于2008年初决定启动修订工作。根据《立法法》规定的立法权限和《规章制定程序条例》要求,先后经过纳入立法计划、深入调研、起草草案、征询意见、专家论证、国家局审定、工信部审议公布施行等步骤,历时两年时间。2009年末国家工信部审议通过,2010年1月 21日以工业和信息化部第12号部长令发布施行。在修订过程中,国家局组织起草草案,反复调研论证,并请工信部和全国人大法律工作委员会有关领导和专家认真审查把关,确保了修改质量,体现了“合法、合理、实用、高效”的修订要求,达到了预期目的。$page$

    记者:这两个法律文件的修订,对烟草行业的改革发展具有怎样的意义?

    张辉:《中华人民共和国烟草专卖法》及《烟草专卖行政处罚程序规定》的修订,是在我国经济社会和烟草行业进入发展新阶段的形势下进行的,是烟草行业在推进科学发展、完善体制机制方面的又一项重大举措。这次两个法律文件的修订,绝不是简单条文的变化、文词的变更,而是烟草行业主动应对各种挑战的一个关键步骤,对于实现烟草专卖法律同国家其他法律保持法制统一、解决程序合法与合理、巩固和完善国家烟草专卖制度,具有极其重要的现实意义和深远的影响。

    记者:此次修订将会给烟草专卖管理带来哪些变化?各级烟草专卖执法机构、法规机构应该如何适应这些变化?

    张辉:《中华人民共和国烟草专卖法》和《烟草专卖行政处罚程序规定》的修订完善,给烟草专卖管理带来的重要变化。主要是以下六个方面:

    法律体系得到完善。以这两个新修订的法律文件公布实施为标志,我国的烟草专卖法律体系得到了进一步完善,能够适应当前和今后一个时期我国经济社会发展需要,能够适应烟草行业建设严格规范、富有效率、充满活力的中国烟草的需要。烟草专卖法律体系中的“一法一条例三个令”的修订任务基本可以告一段落。烟草行业当前和今后一个时期的法制建设任务,要转向这一体系下的科学高效运行机制建设和制度规范建设上来。

    管理环节有待衔接。随着这两个新的法律文件施行,一些原有管理环节,势必要发生变化。在管辖、立案、办案审查、事中监督、事后监督等环节,都不同程度地出现了新的规定,我们各级专卖执法机构、各级法规机构务必高度注意。

    工作程序需要调整。既合法又合理的规范工作程序是执行程序合法的基本保障,也是减少失误、消除人为不良操纵、保障正确实施烟草专卖行政处罚的重要基础。需要特别强调的是,构建新的工作程序应当突出关注合法与合理两个层面的调整。各级烟草专卖机构、法制机构在调整办案工作程序方面,务必统筹兼顾程序的合法性与合理性,实现新旧工作程序的平稳对接。

    运行机制尚待规范。新《烟草专卖行政处罚程序规定》在保护当事人合法权益、拓宽救济渠道、增加保障公正行使办案权利要求、调整内部依法监督流程、明晰执法主体与处罚对象的法律责任、界定烟草行政处罚行政措施参照等方面,较原来都有很大的变化。各级烟草专卖局应当从完善烟草专卖管理体制机制的战略高度,认真地学习好、研究好、调整好、完善好烟草行政处罚程序运行机制,确保新的运行机制顺畅、高效、合理。

    工作制度应当完善。公正公开,是行政处罚法的最重要的原则之一。公开原则,是烟草行政处罚不可缺少的原则。贯彻好这两个新的法律文件精神,要在制度建设上进行相应的改进和完善。其中,最主要的是要对“公开”的制度进行构建,重点包括:适用法律的公开制度、表明身份的公开制度、告知制度、说明理由制度、听证申辩制度、咨询制度等。

    执法标准需要提升。这两个法律文件的修订,承载着进一步巩固完善国家烟草专卖制度、提升烟草行业专卖管理水平的历史重任。贯彻两个新的法律文件,我们要站在对党和国家负责、对烟草发展负责的高度,在全面领会精神的基础上,在衔接管理环节、调整工作程序、规范运行机制和完善工作制度等方面,全面坚持更高标准,构建起更加有利于行业科学发展、更加有利于巩固烟草专卖制度的体制机制。$page$

    记者:学习贯彻这两个法律文件,需要注意哪些问题?

    张辉:学习和理解新修订的《中华人民共和国烟草专卖法》必须突出注意以下四点:

    第一,烟草专卖体制不受影响。这次烟草专卖法的修订,是全国人大常委会为了解决同类问题进行的打捆式的统一集中修订。《中华人民共和国烟草专卖法》修订的内容同其他集中修订的法律一样,主要是调整与国家新的法律规定冲突的部分规定内容,丝毫不影响国家继续实行烟草专卖制度,也不会影响现行的烟草专卖体制。这是我们在宣传贯彻中必须牢牢把握的基点。

    第二,烟草行业原有生产经营秩序不受影响。这次修改不涉及《中华人民共和国烟草专卖法》关于烟草行业正常生产经营方面的规定,行业的生产经营活动仍然按照原有的法律法规和规章要求依法组织实施。

    第三,惩治违法犯罪力度不减。对专卖执法工作来说,适用法律规定发生变化,虽然在追究倒卖烟草专卖品、走私烟草专卖品、阻碍烟草专卖检查人员依法执行职务等违法犯罪行为时,适用的罪名或者法律依据发生了变化,但由于量刑和处罚幅度没有减轻,因此不会削弱打击涉烟违法犯罪行为和保障烟草专卖检查人员依法执行职务的力度。

    第四,下位法不需要随之变更。在《中华人民共和国烟草专卖法》的下位法中没有引用或者涉及这次烟草专卖法修改的五个条款,因此既不影响下位法的执行,也无需对属于下位法的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》及其三个行政规章再作相应的修订。
学习理解修订后的《烟草专卖行政处罚程序规定》,要突出注意六个方面:

    一是着力落实法制统一,消除与国家有关法律规定冲突。由于发布时间先后等原因,原《烟草专卖行政处罚程序规定》存在着与《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等规定不一致问题。这次修改,依照了相关法律规定,确保了国家法制统一。

    二是着力体现实用原则,细化操作性规定。针对原《烟草专卖行政处罚程序规定》中一些不够明确、具体的规定,新《烟草专卖行政处罚程序规定》对于处罚与教育相结合原则、保障当事人权利救济内容、先行登记保存措施、提高执法效率的办案期限、烟草办案执法人员的违法行为及其应承担的法律责任等,进一步作出了细化规定,大大增强了实用性和可操作性。

    三是着力突出与时俱进,明确创新经验法律地位。原《烟草专卖行政处罚程序规定》施行十年多来,各级烟草专卖局在办案过程中建立协作机制、调查取证环节加强配合、处罚执行过程中建立罚缴分离机制、收集证据过程中利用视听资料和电子证据等方面,积累了很多好的做法和经验,对于有效惩治跨地区涉烟违法行为、防止内部舞弊、提高办案效率发挥了重要作用。但由于没有这方面的法律规定,法律效力问题没有解决,新规定对此作了充分吸收和完善。$page$

    四是着力维护公平正义,更加注重保护当事人合法权益。烟草专卖行政处罚,直接影响到行政相对人的切身利益。由于历史的原因,原《烟草专卖行政处罚程序规定》在保护当事人合法权益方面存在不足。新《烟草专卖行政处罚程序规定》多方位细化了保护当事人合法权益原则,较好地体现了国家烟草法制进步。

    五是着力优化体制机制,强化内部依法监督。烟草专卖法律不但明确了对外部监督的责任,也明确规定了内部监督的责任。这次修订,进一步明确了内部监督责任主体、内部监督渠道和方式、内部监督内容,把以往单纯的事后依法监督调整为事后监督与事中监督并重,实现了资源优化配置,有效地降低了负责审查决定领导决策行为的法律风险,对于实现严格规范、保障烟草专卖体制安全提供了有力支撑,标志着烟草专卖管理法定监督的重大进步。

    六是着力兼顾统筹平衡,优化处罚工作流程。原《烟草专卖行政处罚程序规定》对于办案程序设定,从“调查取证”直接进入“处罚决定”程序。新《烟草专卖行政处罚程序规定》则增加了“审查程序”,在具体操作程序上消除了流程断档,保障了处罚案件办理的科学性。

    记者:做好这两个新修订的法律文件的宣传贯彻,全行业应当着重从哪几个方面入手?

    张辉:修订后的《中华人民共和国烟草专卖法》,已经自公布之日起施行。新《烟草专卖行政处罚程序规定》,也将在今年5月1日起实行。行业做好宣传贯彻时间紧迫,任务繁重。

    当前,烟草行业要把学习宣传贯彻作为一项十分重要的工作,按照“明确责任、精心组织、覆盖到位、注重实效”的要求,着重在以下几个方面做好工作:

    一是实行领导负责制,认真组织宣传贯彻。行业各直属单位,必须认真落实好宣传贯彻工作。各有关单位主要领导是第一责任人,分管领导是直接责任人。主要领导要亲自安排部署宣传贯彻工作,组织制定本地区、本单位落实措施,带头学习国家局有关精神,指导完善各种制度规范,协调落实各有关机构协同衔接及时到位,确保国家局的有关部署政令畅通。

    二是制订贯彻实施方案,务求全方位覆盖。宣传贯彻新《烟草专卖行政处罚程序规定》,是全行业共同的政治责任。各级法规机构要负责牵头,专卖等相关部门通力配合。各有关单位要根据国家局的总体部署,按照层级管理原则层层负责落实。要制订具体实施方案,实施方案必须逐级细化,讲求实效。宣传贯彻的范围,除了烟草行业内部有关单位外,还要扩大到社会上与烟草专卖管理及其行政处罚涉及到的行政机关、生产经营单位和卷烟零售客户,确保宣传贯彻工作不留死角、不留盲区。

    三是突出学习重点,分层进行培训。要把宣传贯彻工作列入本地区本单位的法制教育计划,组织深入学习。国家局除了召开电视电话会议,还将对行业各直属单位领导班子成员及其法规和专卖部门人员集中进行统一培训。行业各直属单位,要及时制订本地区或本单位的培训实施方案,在国家局培训后认真组织所属地区所属单位人员进行培训,并按照国家局统一部署组织测评考核。培训学习的重点内容,主要是电视电话会议精神和国家局统一编印的辅导教材。集中培训的重点对象,主要是各有关单位的领导班子全体成员,法规、行政复议和专卖部门的全体人员,以及在第一线工作的全体专卖执法人员。

    四是统筹贯彻实施,落实清理废止。行业的宣传贯彻工作,必须同“五五”法制宣传教育工作、新旧法律规定的衔接过渡、清理废止工作相统筹。会后各有关单位要尽快组织安排,凡以往制定公布施行的有关规范性文件,由法规机构指定专人负责清理,凡是与新修订的法律规定不一致或者抵触的,一律在新规定开始施行之日废止,停止执行。

    五是注重质量效果,加强检查指导。宣传贯彻新《烟草专卖行政处罚程序规定》要纳入法制宣传教育计划,不断加强检查指导。国家局将对行业贯彻执行新规定情况进行重点检查。年内检查指导重点突出宣传贯彻、学习培训、清理废止、配套机构和人员保障、执行质量五个方面的落实。省级单位要逐级安排检查指导,确保宣传贯彻工作的质量和效果。

    记者:下一步全行业需要如何做好这两个新的法律文件的实施工作?

    张辉:当前和今后一个时期,行业上下要按照“岗责明晰、职能到位、制度健全、运行规范”的要求,全面推进实施工作。$page$

    第一,要做好实施准备,实现有序平稳衔接。当前要抓紧有限的时间,务必在4月底之前认真做好细化实施流程、按照新的规定重新设置流程、健全岗位责任、人员配备到位、公开工作程序的制度等全面实施的准备工作。

    第二,要强化基础保障,落实配套机构人员。按照新《烟草专卖行政处罚程序规定》要求,法规机构要依法对涉嫌违法行为的定性意见、处理建议及其法律依据进行合法性审查。各级烟草专卖局必须以高度的政治责任感确保工作机构、人员素质到位,履行职责、工作制度到位,规范管理、考核奖罚到位,切实抓好落实。

    第三,要提升业务素养,开展岗位技能训练。要按照国家局贯彻落实的标准要求,扎实推进实施队伍的能力和素质建设,统筹政治和业务素质,开展经常性专业技能训练,提高全员的整体适应能力,不断推动队伍建设水平与行业发展同步。

    第四,要强化监督检查,务求取得预期实效。实施新《烟草专卖行政处罚程序规定》是一项长期的战略任务,要切实加强督促检查和指导,实行逐级负责制、一把手负责制,并建立健全监督检查制度,把监督检查的法定职责落到实处,把监督检查工作贯穿到贯彻实施全过程。

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《中华人民共和国烟草专卖法》
第一章   总则
第二章   烟叶的种植、收购和调拨
第三章   烟草制品的生产
第四章   烟草制品的销售和运输
第五章   卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产和销售
第六章   进出口贸易和对外经济技术合作
第七章   法律责任
第八章   附则

《烟草专卖行政处罚程序规定》
第一章   总 则
第二章   管 辖
第三章   简易程序
第四章   一般程序
第五章   听证程序
第六章   行政处罚的执行
第七章   执法监督
第八章   法律责任
第九章   附 则

《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》
(2009年12月28日最高人民法院审判委员会第1481次会议、2010年2月4日最高人民检察院第十一届检察委员会第29次会议通过)
    为维护社会主义市场经济秩序,依法惩治非法生产、销售烟草专卖品等犯罪,根据刑法有关规定,现就办理这类刑事案件具体应用法律的若干问题...

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