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明溪县局:强化烟叶流通环节综合治理
来源:明溪县局
更新:2010-12-02

    从1998年以来,国家局相继研究制定了一系列规章制度,包括1998年国家烟草专卖局第1号令《烟草专卖品准运证管理办法》,第2号令《烟草专卖许可证管理办法》,以及《烟叶专卖管理办法(试行)》等等。应该说,国家局在烟叶流通领域的制度建设上想了不少办法,省、市局也在规范烟叶流通秩序上采取了不少措施。但是,我们也决不能盲目乐观,决不能对烟叶流通形势评价过高。烟草专卖年年做,可是烟叶流通中有令不行、有禁不止、违规经营的问题依然大量存在,而且在高额利润的诱导下愈演愈烈,用尽各种手段非法运输烟叶为制假窝点提供原材料,甚至有一些烟贩子与烟草系统员工、乡镇干部内外勾结,非法倒买倒卖烟叶,严重扰乱了烟叶市场的正常秩序。烟叶流通领域中的诸多问题,必须引起我们的重视,并制定行之有效的措施加以解决,从根本上杜绝烟叶流通秩序的混乱,才能有效保证烟叶流通秩序的正常运行。

    一、深入查摆,理清烟叶流通环节存在问题

    经过对近几年案件数据的比对分析,烟叶流通环节综合治理工作遭遇到的瓶颈主要来源于以下几个方面:

    一是法律权威不够。虽然烟草专卖法律法规属于经济法体系,但是在实际执行中,对法律的权威不够导致违法份子的蔑视。近几年来查扣的烟叶案件当事人大多都是“惯犯”,有的当事人在好几个县都有被处罚过的记录。

    二是法律适用难题。按照《刑法》有关规定,非法经营或运输烟草专卖品在5万元以上才可量刑,而现在的烟贩几乎都用“蚂蚁搬家”的方式运送烟叶,即便每次抓到,也不够量刑标准。对于屡次在法定下违法不构成犯罪的行为,则只能采取行政处罚给予制裁,而这样的处罚金额相对较低,效果不是很好。因此,面对这样“高利润、低风险”的生意当然导致不少违法分子趋之若鹜。

    三是廉政隐患增多。主要是内部监管不够严格,有些烟草站为了完成烟叶收购任务或迫于乡镇的压力,与烟贩内外勾结,非法倒买倒卖烟叶。甚至有的为了和烟贩长期合作,对其违法烟叶提等提级,导致烟叶收购等级合格率下降,致使国有资产大量流失。

    四是政府重视不够。个别乡镇政府或多或少考虑着经济利益,把烟草违法作为经济增长点,对于烟草专卖工作的 “重视”就是下个文件做样子,组个班子搭架子,开个会议做面子。只关心烟叶收购数量的增加了多少,根本不管烟叶来源是否合法。有的村部竟为了完成任务,增加烟叶交售补贴价格,以吸引外来烟叶,任烟贩把烟叶倒来倒去。

    五是相互配合较难。烟草部门经常联合其他执法部门共同执法,但由于协办费用不高,相关执法部门缺乏积极性,有时出工但不出力。虽然组织了联合执法办公室,年年组织打假打私专项行动,但均是“雷声大雨点小。搞表面文章多,实际配合少;各自打击多,联合打击少。”

    六是烟贩手段多变。目前,违法分子在方式方法上越来越隐蔽、狡猾、机动。有的烟贩采取的办法是白天到烟农家非法收购烟叶,称好重量后打好包但是不拿走,仍存放在烟农家,等到晚上则开车一家一户去装运,速度很快,装完马上运走。有的烟贩用来运输烟叶的车辆则改成小型的客车(十二座车辆,并将后排座位拆除),机动性强,隐蔽性高。有的烟贩则一反常态,收购期间不出动,等收购结束后再进行违法活动(该类主要运输无价值烟叶)。烟贩手段的不断变化,无形中也增加了专卖部门查处的难度。

    以上问题的存在,从客观上讲有地方政府税收制度和财政政策的原因,有利益驱动的因素。但更主要的根源是在我们内部,根本原因是内部管理不严格,经济运行不规范。分析烟叶流通中存在的问题和原因,使我们更清醒地看到,不规范问题的存在,严重地损害国家的利益,给企业造成严重损失,给行业造成严重负面影响。像2006年“7.26”烟叶案件,城郊、夏阳烟草站擅自收购外烟,某些员工与烟贩子有直接联系,我局虽然对违规人员采取了严厉的行政措施。其中:予以开除3名员工(两名烟草站站长、一名副站长),多名站长降级处分,一名烟技员警告处分。教训非常沉痛。可以讲,烟叶流通秩序已到了非整顿不可的时候了,整顿烟叶流通秩序事关烟草行业的改革发展的大局,事关烟叶产业的可持续发展,事关烟草行业在社会上建立正面的形象,切不可有丝毫的含糊和懈怠。

    二、积极探索,寻求治理烟叶流通秩序的对策

    烟叶的生产、收购、运输之间密切相联,生产无序必然导致市场无序。因此,治理烟叶流通秩序,在指导思想上必须从基础抓起,在工作重点上要从内部管理抓起,堵绝烟叶市场秩序混乱的源头;在工作方法上要从薄弱环节抓起,由重点到一般全面开展综合治理,以达到标本兼治的目的。

    一要强化专卖内管,严把烟叶收购合同关。烟叶的非法内部流通,很大程度上是因为烟草站在签订合同时,虚增合同亩数,其目的就是为了收购外烟。因此,从育苗开始,专卖内管就必须介入,并贯穿于整个烟叶生产、收购、调拔环节,严格把关集约化育苗、合同签订、合同变更等环节,尽可能缩少合同中的水分,不给烟贩有可乘之机。

    二要加强部门协作,形成齐抓共管的局面。烟叶生产是一项高含税产业,是农民致富、财政增收的有效途径,也正是因为这一点,使得一些人在利益的驱动下非法倒买倒卖烟叶,并从中牟取非法利益,这势必影响烟叶收购的顺利进行,势必影响到财政收入,造成税源流失。要切实防止上述情况的出现,加强烟叶专卖管理是关键。当然,要搞好烟叶专卖管理工作,仅依靠我们烟草行业人员是远远不够的,要加强烟叶专卖管理的良性互动,就必须广泛借用各执法部门和政府的力,团结一切可以团结的力量,为这项工作献计献策,群策群治。要通过建立与有关执法部门的联席制度,紧密配合,把这项工作好好的串联在一起,打破“被动合作”、“各自行动”的屏障,逐步形成烟叶专卖管理“三种力量”。即:核心力量是政府,骨干力量是烟草专卖,主体力量是全体执法人员。

    三要加大打击力度,规范烟叶流通秩序。加大打击力度是规范烟叶流通秩序的最重要的手段,能不能做到有力打击,达到震慑作用,加大涉烟案件的查办和追刑力度是关键。当然,也不能不论对象的一视同律,也要注意分别对待。对一些轻微违法的烟贩,或将烟叶卖给烟贩且量较少的烟农,要做到教育在先、执法在后,说服在先、处罚在后;而对那些重大涉烟违法分子,则要切实加大对其的追刑力度,决不以罚代刑。要通过加大涉烟刑事案件的查办与惩处力度,保持对涉烟违法犯罪行为打击的高压态势,切实维护法律的严肃性。鉴于烟贩在方式方法上越来越隐蔽、狡猾、机动,最好的办法就是加强巡查,对烟贩形成一种稽查人员随时在路上走、路上查的紧张情绪,让其无从下手。

    四要扩大宣传广度,增强社会法律意识。加强宣传的目的,就是要最广泛的扩大遵纪守法的烟农,最低限度的减少对立面,最终保持烟叶生产的有序、健康、稳定发展。如何加大、深入、广泛的进行宣传,主要做法:一是要趁早。要早启动,早开展,早入户,提前打好预防针;二是要广泛。不仅要充分利用媒体对相关法规的宣传,还要充分利用下乡巡查的机会,进行最贴近的宣传;三是要深入,要通过多层面(政府、烟草、联合执法部门)、多层次(新闻媒体、稽查员上门、烟技员上门)、多对象(政府工作人员、烟叶收购人员、广泛烟农、烟贩)的宣传深入到村、到户。使政策法规宣传在有烟叶生产的辖区摸到边、纵到底,促使广大烟农的守法意识明显增强,同时也起到对不法分子的震慑作用。

    三、多措并举,稳步推进烟叶流通治理工作

    找出烟叶流通环节混乱的因素和治理对策,接下来的事就是如何制订出有效的措施,切实推进烟叶流通环节综合治理工作。为此,我局紧紧抓住烟叶流通环节的突出问题,多管齐下,采取了一些有效措施:

    (一)组织领导方面

    1.制订实施方案,成立烟叶专卖管理工作领导小组。我局向县委、县政府如实反馈当前烟叶流通环节监管的难点后,受到了高度重视。县委、县政府决定成立由县委副书记亲自挂帅,副县长任副组长,公安局、检察院、法院、交警、工商局、林业局、交通局、质监局、税务局、烟草局等执法单位一把手为组员的烟叶专卖管理工作领导小组和由各成员单位抽调人员组成的烟叶专卖稽查队,并制订下发《明溪县烟叶流通环节综合治理工作实施方案》,进一步明确工作职责、工作目标和监管内容,切实加强我县的烟叶专卖管理工作。

    2.召开片区联席会,强化信息共享和联合执法。为加强毗邻地区烟叶收购监督检查工作,建立烟叶收购信息交流通道,共同监督检查边界双方烟叶收购标准,协调解决收购中出现的问题,我局及时与宁化、清流两县召开年度片区专卖联席会议。将烟叶收购片区联动为重点,以信息共享、预警处理为基础,抓住内管和外打两个核心,内管的重点为合同收购现场监督,外打的重点为流通环节的治理。通过联动,要做到三县共享信息,行动密切配合,同时进一步细化《清流、宁化、明溪片区关于专卖管理联动工作的实施意见》各项内容。

    (二)内部监管方面

    1.强化教育培训,增强自律意识。一是先后转发了一系列加强内管的文件,提出了明确的纪律要求,期间还组织了2次内管联席会和1次内管培训,采用幻灯片演示与现场讲解相结合的方式,重点展示和讲解内部专卖管理监督操作流程及常见内管问题定性。还对参训人员进行内管培训内容和相关知识考试,明确内管的意义和重要性。从培训结果来看,参训人员内管意识进一步增强,了解和掌握了内管工作的新内容、新特点,明确了内管工作流程,增强了内管工作的责任感,坚定了开展内管工作的信心。二是制定下发了《明溪烟草行业内部专卖管理监督检查工作实施方案》,进一步重申国家局关于烟叶生产、收购工作内部监管要求及“七条要求”、“五条纪律”,切实强化责任意识。

    2.加强烟叶合同核查,确保合同的严肃性。通过制订核查方案,在专卖办、烟叶办、监审办抽调人员组成两个专项检查小组,采取电脑随机抽查、指定抽查、电话调查、入户调查和实际点株等方式,于4月初开始对全县烟农的实际种植情况进行了为期15天的核查工作。在核查中,烟农口述烟叶种植面积与合同种植面积及烟草站供应烟农物质基本相符,但在实际点株抽查中发现,烟叶亩均株数达不到1100株 /亩的要求。我局已针对这一问题下发了整改通知书1份,烟叶办5月份对全县烟叶合同进行了再次自查整改,在5月30日对我办发放的整改通知书进行书面反馈。

    3.深入调查核查,摸清烟叶实际产量。由于今年受灾频繁,我局要求各烟草站组织烟技员,通过走村入户开展调查摸底工作。全面掌握所包村的烟农“家里烤了多少、地里还剩多少、实际受灾多少”,真正摸清实际产量及受灾情况,并在所在村部进行张榜公示。同时,在收购期间,专卖办还定期对我县烟叶合同履约率异常的烟农逐户进行调查,充分了解其动态。

    4.加强收购现场监管,维护烟叶收购秩序。组织人员不定期到收购现场,认真核对前来交售烟叶的烟农身份证、交售单、IC卡、个人印章等信息是否齐全,查看烟草站是否存在违反“七条要求”和“五条纪律”等现象。同时,做好有关烟叶收购政策和烟叶内管制度的宣传教育工作,确保烟叶收购在规范的前提下有序进行。由于今年收购要求“快收快调”,在收购期间烟草站超时收购的现象较为普遍,加之往年跨区收购烟叶均发生在黄昏时分,为防止各烟草站收购“黄昏”烟,专卖部门一方面制定超时收购报备制度,要求各站在每日17时预计何时结束当日收购,如果超过18时必须报内管办备案;另一方面组织好内管人员,针对各站当日上报的超时收购情况,抽取一个站点,直接到现场进行核实。

    (三)市场监管方面

    1.加强情报收集,不断健全网络建设。虽然我局年年打击烟贩不手软,但就目前情况来看,仍有极少数烟贩由明转暗在进行非法经营(今年在非收购期间共查处2起擅自收购烟叶案件,查扣烟叶2497公斤),还有那些被迫停业的烟贩仍处在僵而不死,伺机而动的状态,我们一但放松警惕,烟贩活动就会迅速死灰复燃。鉴于以上情况,我局一方面安排片区专管员对各自辖区内往年参与烟贩活动或曾将烟叶卖给烟贩的烟农进行调查摸底,建立重点烟农烟贩档案,充分掌握动态,以便于实时监管。另一方面严格落实“值班长制度”和省局打假举报费支出制度,进一步调动广大人民群众积极参与打假的热情,为我们打假工作提供大量有价值的信息。今年来,接举报后稽查人员及时出警成功查获的烟叶案件共三起。

    2.深入开展专项行动,规范烟叶流通秩序。为进一步整顿和规范烟叶流通秩序,防止税源流失,切实维护国家利益和烟农利益,我局分别开展了“利春”、“金叶”两次专项治理行动。主要把县际交界地区、各乡镇交界地区、废弃仓库作为重点区域,把重点烟农、烟贩和参与过倒买倒卖烟叶的车辆作为重点对象,始终保持对涉烟违法犯罪活动的高压打击态势。活动期间共出动打假437人次,查处烟叶案件3起,查扣烟叶5373.2公斤,罚没款19368.87元,有力维护了烟叶市场流通秩序。

    3.加大日常巡查力度,有效震慑烟贩活动。由于今年我县受多次灾害影响,烟叶减产已成定局,而周边地区同样受灾害影响,使烟叶外流压力陡增,特别是边界乡镇烟贩的问题将更加突出。以上现象的存在,极大的增加了今年烟叶收购工作的难度,也对我县如何有效打击烟贩不法活动,防止烟叶外流等专卖监管环节工作提出了更高、更新的要求。为此,我局借助县委、县政府成立烟叶专卖稽查队的机会,与各乡(镇)烟叶专卖稽查队通力协作,密切监控全县烟叶流通动态,对重点乡镇、重点村庄、重点库房、重点路口、重点人员,特别是毗邻边界地区不定时不定点地进行明查、暗访、巡回检查,挤压烟贩装运时间,使烟贩的烟叶收得到出不去,出去必被扣。

    (四)法律宣传方面

    1.加强阶段性宣传,有针对性地开展普法教育。我局一方面在各乡镇张贴和发放县委、县政府出台的《关于加强烟叶收购专卖管理工作的通告》及《关于维护我县烟叶收购秩序、严厉打击烟叶收购违法犯罪活动的通知》加大烟叶收购宣传覆盖面,增强烟农合同收购意识;另一方面对一些边远地区或宣传盲点,采取进村入户、田间走访的形式,由烟叶专卖稽查队员送法下乡,上门宣传。特别对往年容易外流烟叶和今年有烟贩出入的边界乡村进行重点宣传,进一步提高广大烟农的法律意识和依法交售烟叶的自觉性,加大对不法烟贩的威慑。今年8月底,盖洋镇有几户烟农私自将烟叶卖给烟贩,在得知该情况后,专卖人员与乡镇烟叶稽查队一同上门做思想工作,虽然未能取得烟贩的信息,但经过对这几户烟农的法律宣传,告知利害关系后,均认识到事情的严重性,在我们离开的第二天就将卖给烟贩的烟叶悉数取回,并交售到盖洋烟草站。

    2.以案释法,提高社会认知度和影响力。充分利用宣传媒介,将查处的重大非法贩烟案件和有代表性的典型案件以《告烟农一封信》的形式,向社会公布,引起了广泛关注,使打击违法贩烟活动家喻户晓,深入人心,有效起到警示教育的目的。

    四、比对分析,确定综合治理所取得的实效

    通过行之有效的措施,我县烟叶流通秩序较往年有了明显的好转,主要体现在以下几个方面。

    一是烟叶生产、收购、调拔行为更加规范。烟叶部门和各烟草站深刻认识到,无序是造成企业资产流失、效益亏损的祸根。只有规范经营,企业才有出路,行业才能发展。实际工作中,各业务部门以必须规范的共识自觉指导经营行为,针对烟叶生产、收购、调拔中存在的漏洞,进一步健全完善了各种内控制度和管理措施,规范经营行为,理顺经营关系,畅通经营渠道,逐步建立起了正规有序的经营机制。从内管预警处理统计表上可以看出,2010年出现的单日多次收购和手工开票预警分别由2009年的140条和106条下降为19条和18条,成效显著。

    二是烟贩插手烟叶经营等违法违纪问题得到了有效遏止。通过专项行动的开展,普法宣传的铺开和对一些烟贩违法活动的查处,有效地打击了烟贩子的嚣张气焰,使得他们不敢轻举妄动。今年举报投诉存在跨区收购烟叶的电话数量由历年来的3至4件,下降到1件,足以说明随着我局综合治理的不断深入,各烟草站烟叶收购的持续规范,使一些不法分子可钻的空子大大减少,较好地解决跨区收购烟叶的问题。

    三是强势推进联合执法,涉烟案件查处力度不断加大。从2007年-2010年的案件统计情况来看,由于2009年之前烟叶流通监管存在着前文提到的各种问题,案件经营较为困难,三年仅查处一起擅自收购烟叶案件,查扣烟叶2750公斤,无罚没款。而在加强烟叶流通环节综合治理工作以来,案件经营一改前期疲弱态势,不到一年烟叶案件就查处3起,查扣烟叶5373.2公斤,罚没款19368.87元,不仅是近年来查处案件最多的一年,也是查扣烟叶数量最多的一年,罚没款更是大大超出了前几年的总和,在社会上起到很大的震慑作用。

    总之,加强烟叶流通领域的综合治理工作,切实维护烟叶的正常流通秩序,必须从烟叶生产、收购环节入手,严格“内管外打”,进一步加强合同管理,严格计划种植,合同收购,不断提高员工和烟农的法律意识和自律意识,同时,结合行业改革发展实际,不断创新工作思路和工作机制,只有这样,才能从根本上杜绝烟叶流通秩序的混乱,才能有效保证烟叶流通秩序的正常运行。

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