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尤溪县局:构建便捷高效的烟叶监管质量指标评价体系
来源:尤溪县局
更新:2010-12-02

引言

    烟叶生产经营周期长,节点多,其生产经营要素和专卖监管指标均存在变数。有的可以实时监管,有的只能阶段或年度监管;有的可以量化指标进行评价,有的只能定性观察进行评价等,如何“合理定标,准确评价”则是本课题研究的重点和难点。本课题研究是借鉴“四个体系”建设经验和结合烟叶专卖内管的新要求,梳理相关制度和工作流程,寻找关键工作节点,分析比对其重要性和关联性,合理设定可操作、可评价的烟叶内部监管质量指标体系,以便今后为烟叶内部监管工作的便捷高效运行发挥更大的作用。

    1 研究概况

    1.1研究的背景与意义

    背景:近年来,烟叶专卖内管工作虽然更加规范有序开展,但监管工作还存在低效点和盲点,且监管成本居高不下,监管效能还未实现真正意义上“质”的提升。究其原因,主要是对如何构建一个便捷高效的烟叶监管质量评价体系的深度研究还不够。

    意义:一是有助于提升烟叶监管质量指标评价的系统性、准确性、关联性、便捷性;二是有助于提高内管效能,降低管理成本;三是有助于“以课题促内管、以内管促内控、以内控促自律”的研究目的。

    1.2研究方法与实施步骤

    研究方法:本课题研究主要基于平衡计分卡原理,将体系分为 “监管目标、职责实现、业务流程、学习成长” 四个层面。研究方法有经验总结法、行动研究法、问卷调查法、文献资料法等。

    实施步骤:本课题研究时间为7个月(2010年3—9月),即研究准备阶段(2010年3-4月),研究实施阶段(2010年5-7月),研究总结阶段(2010年8-9月)。

    1.3 研究的重点和难点

    问题之一:如何定标

    任何指标的确定:

    1、靠采集分析经验数据确定指标,这一类指标认同点较多,但数据库的建立较耗时;

    2、凭个人主观意愿判断确定指标,这一类指标争议点较多,但有先行先试的动力,往往会产生亮点。

    问题之二:如何理性看待指标的合理性

    指标的合理性包含三个层面:

    1、属关键节点上的指标;

    2、可具体量化或描述观察的指标;

    3、事前可问责、事中可跟踪、事后可问效的指标。

    问题之三:如何确定监管目标

    “一个控制,两个为零”:

    一个控制:控制内管核查的允差度(准确率)。即控制核查预测产量与烟农实际交售量的允差范围。

    两个为零:回避问题现象为零。即在核查发现的问题中,对有条件整改的必须提出整改意见(不走过场、不姑且迁就问题、不隐瞒事实真相)。 违纪违规案件为零。即内管人员必须依法依规、严格按内管工作程序履行职责,并对监管的结果负全责(不发生违纪违规行为)。

    问题之四:如何评价

    应遵循五个原则:

    1、评价方法:客观准确原则;

    2、评价手段:便捷高效原则;

    3、评价标准:适时适度原则;

    4、评价内容:重点突出原则;

    5、评价结果:真实可靠原则。

    2 烟叶监管质量指标评价体系的构建

    经过对关键领域、关键节点和关键指标的分析比对,初步构建了烟叶监管质量指标体系图(图2-1)。在体系图中,从监管目标、职责实现、业务流程和学习成长四个层面设定了21个指标,将指标分为可以量化、关联性强、影响大的考核类指标及不可量化或关联性弱、影响小的观察类指标,其中考核类指标有13个,观察类指标8个。

表2-1

    职责实现、业务流程及学习成长的指标设定须紧紧围绕监管目标,而监管目标的设定尤为重要,其选择对衡量烟叶监管质量好坏起至关重要的作用。选择“一个控制,两个为零”作为监管目标其实质是与烟叶专卖内管的目的相呼应,一脉相承,也是提升专卖内管运行质量的需要。在以上指标设定的同时制定了烟叶监管质量指标体系评价办法。

    构建的烟叶监管质量指标评价体系其现实意义在于进一步凸显合同管理的严肃性、进一步凸显监管结果的真实性、进一步凸显规范经营的重要性、进一步凸显责任追究的合理性、进一步凸显员工自律的自觉性。

    3 烟叶监管质量指标说明

    3.1 考核类指标说明

    3.1.1 监管目标中内管核查允差度的设定

    从近三年的内管核查允差度对比得知(表3-1),虽然年度间内管核查的预计产量与实际收购量之间的偏差不一、有上下波动的迹象,但2009年的偏差仅为4.8%,即内管核查的允差度设定为5%的目标是合理的、是可以达到的。

    表3-1    2008-2010年度内管核查信息对比    单位:亩、公斤

    3.1.2 职责实现中问题整改到位率的设定及流程图

    在烟叶内管工作中发现的问题有两大类,一类是整改条件不成熟,通过主观努力无法解决的问题;另一类是整改条件具备了,通过主观努力可以解决的问题。对有条件整改的问题往往只强调客观原因进行简单的处理,没按规定流程整改到位,没有起到很好的监管作用。避重就轻、遮遮掩掩的现象时有发生,导致同一类问题履禁不止,极易产生边整边犯,前整后犯,违规运作,甚至滋生腐败。问题定性后,对有条件整改的违规问题,其整改到位情况必须进行量化考核并达到90%以上,且按以下流程规范操作:

    3.2 观察类指标说明

    3.2.1 职责实现中合同管理

    3.2.1.1 优化合同变更表单

    烟叶生产经营过程中,合同变更原因除气候等因素造成实际产量与合同收购量不符外,尚有在正式合同签订后发生种植主体变更的情形。因此,合同变更申请表单中的变更原因应涵盖以上两种情形,将合同变更申请表优化、简化,合二为一,提高合同变更效率。

    3.2.1.2 规范合同变更管理

    据2008年尤溪县烟叶收购信息系统数据统计表明,偏差在±5%的合同变更户数为541户,占合同变更总户数的20.9%,所占比重不小。应在烟叶收购信息系统设定合同履约率合理的允差范围,在合理的允差范围(±5%)内无需启动合同变更程序直接收购。提高烟叶收购效率和减少合同变更涉及面。

    在计划指标紧缺的年份,对未完成且接近完成计划的农户,也无需变更合同,即人为调剂出剩余合同量。据2008年尤溪县烟叶收购信息系统数据统计表明,未完成合同签订数量的农户555户,占种烟总户数的21.2%;这一群体合同累计剩余量为2560.4担,仅占收购总量的2.6%。上级主管部门在下达追加计划时,应明文规定实际追加计划指标的同时,规定虚拟追加计划指标,虚拟追加计划指标=实际追加计划指标+合同累计剩余量;导入虚拟追加计划指标有利于还原合同的真实性,减少合同变更户数,提高工作效率,也有利于维稳工作,让增产部分烟叶顺利收购。

    3.2.1.3 完善合同户籍化后续管理

    合同是烟草公司与烟农签订的双方必须履行的格式化文本,具有约束合同双方行为的效力。进一步完善合同中因违背诚实信用的责任条款,使违约责任条款更具针对性和可操作性。

    表3-3     合同违约情形及承担相应责任

    3.2.2 完善责任追究机制

    通过研究分析,省、市局原规定的责任追究中的条款需进一步完善和细化,其补充的主要条款包括责任追究的原则、方式、其他情形及责任追究对象。

    责任追究的原则:对烟叶内部监管工作实行责任追究,坚持分级负责,实事求是、客观公正,权责一致、惩教结合,严格要求、违规必究的原则。

    责任追究的方式:分为行政责任和刑事责任两大类。行政处理的方式包括调离岗位、责令辞职、免职、降职等。行政处理的情况应在一定的范围内通报。作出责任追究决定后,由人事部门、纪检监察部门办理责任追究相关事宜。受到责任追究的人员对责任追究决定不服的,可以向作出责任追究决定的机关提出书面申诉。作出责任追究决定的机关应当依据有关规定受理并作出处理。

    其他情形:有其他违反烟叶内部监督工作行为的。

    责任追究对象:主要领导、分管领导,阻挠、制止内管部门对问题进行调查核实以及按照有关规定作出处理的。内管部门,对违纪问题不及时报告或者不及时按规定程序移送纪检监察部门处理的;对本局、本部门领导违反烟叶内部监管工作规定的行为不提出反对意见的。内管工作人员,故意向上级主管部门提供虚假信息或者不实材料的。

    4 研究小结

    本课题提出了研究的重点和难点,通过对烟叶监管质量指标的设定,以及评价办法的探索研究,初步构建了烟叶监管质量指标体系图和评价体系平衡计分卡。在体系图中,对相关重要的考核类指标和观察类指标进行了深入剖析,为今后烟叶内部监管工作的便捷高效运行提供依据。

    需要进一步探索研究的问题:

    一是通过平衡计分卡的运用,改变了以往对烟叶监管运行质量的评价办法,但在平衡计分卡中权重和评分标准的设定还需在运行后进一步验证和调整。

    二是通过信息化技术的支撑,进一步发挥“智能分析、自动预警”的优势,但在专卖内管信息系统中设定的异常信息的预警标准的合理性还需进一步研究。

    三是合同履约率未纳入本指标体系来衡量烟叶监管质量。主要原因是合同履约率的高低存在诸多不确定因素:客观上取决于本年度气候因素及各地烟叶生产水平的差异;主观上取决于上级下达的任务指标是否背离本年度烟叶发展态势及专卖内管和烟叶生产经营的运行质量。据统计,近几年尤溪县烟叶的合同履约率偏差在5%~10%之间的农户比例的整体情况是呈逐年下降趋势:即2007年(19.3%)>2008年(18.4%)>2009年(9.8%),说明了专卖内管和烟叶生产经营的运行质量是个循序渐进的过程,不能一蹴而就,同时也说明了专卖内管在规范烟叶生产经营中发挥了不可或缺的作用,但不能起决定性作用。

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