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清流县局:外联内管遏制烟叶非法流通
来源:清流县局
更新:2010-12-02

    2005年,为有效规范烟草市场,遏制烟叶非法流通,清流县烟草专卖局探索出了一套行之有效的治理模式——“外联内管、综合治理”机制。经过多年的运作实践总结,这一机制在打击非法贩卖、运输烟叶活动,确保边界市场的稳定有序,防止烟叶非法流通和提高烟叶专卖联合执法效能等方面发挥了重要作用。2010年,清流县局在积累了几年实践经验的基础上,对这一机制又做了进一步的细化和完善,以期更为有效地遏制烟叶非法流通。

    一、“外联内管、综合治理”机制的形成背景

    (一)地理环境。清流县位于福建西部,武夷山南侧,地处北纬25°48′~26°21′,东经116°38′~117°10′之间。全境东西宽53.8公里、南北长65.2公里,土地总面积1825平方公里,省道204线纵贯全境,并且与连城县、宁化县、明溪县、长汀县毗邻,交通便利。全县辖有5个镇、8个乡、111个行政村、7个居委会,总人口150575人。全县年产烟叶11-12万担,是全国重点烟叶产区县之一。大量的烟叶、便利的交通、边界线的狭长以及人口的分散,这些因素为烟贩的活动提供了便利的条件,致使2005年以前非法贩卖、运输烟叶的活动猖獗,大量的烟叶外流。

    (二)2005年之前烟草专卖执法遇到的主要问题。

    1、烟草专卖执法环境复杂、难度大。造成此种现象的原因是多方面的:

    一是民众法律意识淡薄。在民众的潜意识里,贩卖少量烟叶并不会严重违法,也构不成什么大罪,无非只是罚点款而已,因而时常出现民众私自买卖烟叶违法行为。

    二是执法难度大。由于清流社会劳动力剩余过多,就业门路少,个别“专业”烟贩滋生泛滥,给专卖执法工作介入了更加复杂的外部因素。因利益冲突,执法人员在执法过程中时常遭到威胁、围攻,甚至发生暴力抗法事件。

    三是执法权的有限性。对于一些突发事件,没有取得相关执法部门的支持很难驾驭,比如烟草专卖执法人员对居民住所、车辆等不能单独进行检查等。

    四是由于烟叶产品的特殊性,为增加财政收入,政府部门希望烟叶越多越好,烟叶收购专卖管理的做法和要求较难得到地方政府支持和理解,客观上削弱了烟叶合同管理的严肃性,给烟叶收购管理工作带来难度,并造成一定的压力。

    2、烟贩的违法贩卖行为猖厥、技术精密。

    (1)烟贩的身份复杂。首先,部分烟农参与烟贩活动,他们既是烟农又是烟贩,存在“双重身份”。多年的烟叶种植经验使得他们掌握了一定的烟叶分级技术,因而在种烟的同时他们便利用所积累的技术套购一些烟叶,企图从中牟取暴利;其次“专业”烟贩数量庞大,一些具有地方“势力”的闲散人员经常强买强卖烟叶甚至把烟叶倒卖到境外,损害了国家的利益。

    (2)烟贩的活动范围广泛。近年来,烟贩活动不断地由内到外、由小到大发展,从本乡、本县域内倒买倒卖,发展到往境外贩卖,规模从小到大,形成组织严密的贩卖团伙,干扰烟叶收购秩序。

    (3)烟贩的结构呈现集团化、专业化趋势。违法分子逐渐向经济实力强和组织能力好、智商高的人群转移,集团化、专业化、信息化的程度高,分工明确,组织严密,形成了强强联合的贩烟“团伙”,给我县的烟叶收购秩序造成了不良威胁。

    清流特殊的地理环境和人文背景致使烟贩活动猖獗,烟叶外流现象严重。针对执法人员少、执法力度小、执法环境复杂、执法难度大以及烟草专卖执法权限有限的问题,特别是对于一些突发事件没有相关执法部门的支持难以驾驭局面的问题,为进一步加大打击非法贩卖、运输烟叶活动的力度,保证了边界市场的稳定有序,提高烟叶专卖管理的综合执法效能,2005年,在县委、县政府的大力支持和有关部门的积极配合下,清流县局与公安、法院、检察院、工商、交通等有关部门的联合协作,积极探索烟叶收购遏制烟叶外流的有效路径,“外联内管、综合治理”机制应运而生。

    二、“外联内管、综合治理”机制的组织实施

    1、统一思想认识,加强组织领导。自2005年以来,清流局加强与有关执法部门的通力协作,在每年6月下旬烟叶收购前成立联合执法工作小组,由县政法委、公安、检察院、法院、工商等部门组成烟叶收购联合执法队,并召开联席会议,研究制定具体行动方案,明确联合协同行动的目标和工作职责。烟叶收购联合执法工作小组坚持每月至少召开一次交流例会,遇到特殊情况及时召开联席会议,反馈工作情况,分析存在的问题及讨论解决的办法。烟叶收购联合执法行动将打击烟叶外流工作纳入“部门协调,联合作战,综合治理”的良性轨道,进一步完善联合执法工作机制,充分发挥联合执法的作用,形成专卖管理合力。

    2、营造守法氛围,建立信息网络。每年7月-10月,按照联席会议制定的行动方案,烟叶收购联合执法队充分发挥信息网络作用,深入市场调研广泛收集烟叶收购异常信息,密切注意源头打假,严厉打击非法收、贩、运烟叶的违法行为。具体做法是:在每年烟叶烘烤结束后,联合执法队分组走访全县各乡镇,通过发放宣传单、张贴公告、宣传车等形式,进村入户传递打击非法贩卖、运输烟叶的管理信息,加强与烟农的沟通,大力宣传《中华人民共和国烟草专卖法》及其《实施条例》、烟叶收购政策和相关的法律法规;在烟叶开收前,根据摸底排查掌握的烟贩档案,有针对性对个别烟贩进行登门走访,正面接触,向他们宣传烟叶种植、收购、运输专卖法律法规以及当年烟叶收购政策和管理办法,进行警示教育,工作做在先,招呼打在前。此外,盯住往年合履约较差的烟农,入户走访宣传烟草专卖法、合同法、烟叶收购有关政策,并告知其不履行合同、私自将烟叶私自卖给他人的严重后果,教育引导烟农自觉履行合同;另一方面,对他们提出的问题进行耐心细致地解答,打消他们的顾虑,树立到烟草站交售烟叶的信心。在宣传过程中,联合执法队在了解掌握各乡镇烟叶生产情况的同时,还与地方党委政府就如何防范烟叶外流,打击非法贩卖烟叶活动,维护烟叶收购秩序等问题交换意见。

    3、重视统筹兼顾,加强跟踪检查。

    首先,加强烟叶收购制度执行监督,要求烟草站提高全员规范自律意识,严格执行烟叶收购有关制度,充分发挥专卖日常监管职能。以叶种植收购合同管理为核心,做好烟叶种植收购合同签订、变更的核查监管工作,重点防范出现少订多种、多种少订、订空合同的不规范行为。对出现违反合同管理的工作人员进行严肃处理,2005以来,先后处理了3起烟草站签订虚假合同违规行为,进一步增强了烟草站合同管理的规范性、严肃性和真实性,有效加强内部源头管理。

    其次,做好烟农烟叶交售动态跟踪监管。从近年,烟农种植规模、交售烟叶的合同履约、边界村地理情况综合分析,我们总结出应将大户(30亩以上)、异常户(含往年有卖完给烟贩的、上一年度履约率较低和今年履约异常)以及10个边界重点村列为重点监控对象。在烟叶收购期间,我们针对不同的监控对象类型采取不同的监管方法。对于异常户、大户(2010年共计23户)采取定时和不定时进行跟踪走访、检查督促相结合的方法,查询他们各阶段合同交售烟叶情况,一旦发现异常情况,片区专管员和联合执法队及时入户了解情况,对该劝导的进行教育引导打消顾虑,对遇到困难的多方协调为其提供尽可能的帮助,对该制止采取措施立即加以制止,使其改正。并将发现的异常情况及时告知烟草站,实现信息共享。

    第三,重视数据分析。充分利用现代烟草农业和内管系统数据,进行综合分析筛选出烟叶收购异常情况,确定跟踪检查对象,制定监管方案。(针对今年烟叶受灾的情况,2010年,共确定合同履约异常户54户)采取数据比对分析方法,对于边界重点村、重点户,即烟草站每轮收购量÷全站计划量×100%=A,重点村每轮收购量÷该村计划量×100%=B,查看A和B的差异是否低于10个百分点,若低于10个百分点,先向烟草站了解收购情况,然后联合执法队下村入户查明原因,最终采取措施解决问题。今年共出动走访人次72次,获得有效线索2条。

    4、加大巡查力度,实行专项治理。在烟叶收购期间,开展下乡驻点集中巡查专项行动,加大打击烟叶违法行为的力度。联合执法队把着力点放在打击非法收购烟叶和边界乡镇防外流上。具体做法为:一是群防,以乡村领导干部为主体形成第一道防线,做好动态管理和信息反馈;二是加大联合执队的巡查力度,不定期不定点的进行巡查,及时了解烟叶动态情况,尤其是逢节、假日不放松巡查,发现苗头及时打击。2010年,联合执法组在灵地两次驻点共计17天,巡查走访边界乡村15个,走访烟农137人次,排查有效线索7条,为打击非法收购烟叶和防止烟叶外流起到了较大的威慑作用。

    5、有力保障后勤,提高执法效率。为保障联合执法行动的顺利开展,在烟叶收购执法期间,清流县局安排了一部固定车辆供联合执法队使用,实行专车专用,确保执法行动能迅速、及时、有效地开展。同时还在食宿及补贴经费上给予保障。

    三、取得的主要成效及经验

    (一)取得的成效

    1、合同履约率明显提高。自清流县局实行“外联内管、综合治理”机制遏制烟叶非法流通以来,全县烟叶收购秩序得到明显好转,烟农法律、合同意识得到进一步提高,烟农能自觉履行合同,到烟草站去交售烟叶。2007年,清流县局在烟叶收购联合执法期间曾破获一起非法收购烟叶典型案件,在当地取得很好的效应。灵地镇黄某从灵地姚坊村一烟农手中以0.6元/斤价格非法收购烟叶500余斤,按国家统一收购标准,其所非法收购的烟叶平均斤价达1.62元,烟贩黄某从中可获利近500元。为了揭穿烟贩子唯利是图、坑朦拐骗的真面目,维护烟农合法利益,达到治标治本的目的,清流县局邀请县广播电视台记者前往灵地采访,并现场把烟贩非法获利所得交还给烟农,烟农满怀深情的对记者说,感谢政府为我们讨回损失,并表示再也不把烟叶卖给烟贩,按合同约定的数量将烟叶交售到烟草站。这一典型案例在县广播电视台连续播放半个月,全县烟农得到进一步教育,烟农合同意识明显提高。以下表一统计数据见证这点。

    2010年,由于自然灾害频发,清流县各地烟叶生产因遭受大范围和长时间的霜冻、冰雹、洪涝灾害的影响和灾后病害的影响,烟叶产质量受到较大影响,造成烟叶减产2.4余万担,故合同履约情况受到影响。

    2、烟叶收购计划执行率逐年提高。通过开展联合执法行动,清流烟叶收购环境得到综合治理,烟叶收购秩序明显好转,烟叶收购计划执行率逐年提高(见表二)。

   3、烟贩活动得到有效遏制。通过开展联合执法行动,对烟贩活动的打击和查处力度进一步加大,乡与乡互相收购烟叶、烟叶外流现象得到有效遏制。2005年以来,联合执法队人员共走访烟农1896人次,走访烟贩158人次,入户调查烟农1559人次,制止烟农私自卖烟70余起,受教育烟农591人次;提起烟叶种植合同违约诉讼案件5起,收回产前扶持补贴1128元;移交工商部门处理合同欺诈1起,罚款500元;查处烟叶案件29起,查获烟叶47.6122吨,案值达192487.64元,罚没159414.13元(见表三)。
2005年以来查处烟叶案件情况(表三)   

     4、联合执法得到有效评价。今年通过发放烟叶收购联合执法调查问卷(发放调查问卷150份,收回150份),清流县联合执法工作得到政府、烟农、乡村干部的一致肯定与好评。

     (二)外联内管执法经验

    1、领导重视统一认识是前提。为有效规范烟叶收购秩序,遏制烟叶非法流通,清流县委、县政府高度重视,切实加外联内管工作的组织领导,成立烟叶收购联合执法小组,由烟草局局长任组长,副局长任副组长,政法委、公安、检察院、法院、工商、交通、烟草部门各抽调1名素质高、业务精、组织纪律性强的人员为成员,为联合执法提供了强有力的组织保障。同时制定了具体的联合执法专项行动实施方案,明确工作目标、要求和内容。并在后勤保障上给予有力支撑。

    2、部门联合上下联动是保证。联合执法队小组成立后,按照联合执法小组提出的工作要求认真履行管理职责,把打击烟叶外流工作纳入“部门协调,联合作战,综合治理”的良性轨道,进一步打击非法贩卖烟叶违法行为的力度,防止烟叶外流,维护烟叶收购秩序。一是建立烟贩活动档案和异常烟农档案,着力源头治理。二是充分发挥“联合执法”的作用,形成专卖管理合力,确实维护和稳定烟叶收购秩序。三是安排专卖人员到重点乡镇驻点巡查,各烟草站点烟技员、预检员及时收集、反馈预检、收购烟叶过程中出现的异常情况等,形成了“以联合执法为主,各乡镇密切配合,上下联动的”联合执法工作机制,打击烟贩违法行为力度大,遏制烟叶外流效果显著。

    3、依法行政综合治理是关键。在联合执法工作期间,执法队员在法律授予的职权范围内行使职权,按法律规定的程序办事,遵守法定的操作规则,恪守职责,确保严格依法行政。例如:2007年7月,清流县局接群众举报,李家乡村民李×林、李×民二人在当地非法收购烟叶。7月29日,在县烟叶收购联合执法队大力支持下,清流县局稽查队对李×林、李×民涉嫌非法收购烟叶进行立案查处。经查实,自2007年7月烟草站开始收购烟叶以来,当事人先后在本乡向多户烟农收购烟叶510.6公斤,案值7033.9元,并利用李某等2户烟农空合同到烟草站交售烟叶,其行为构成了非法收购烟叶的事实。根据《福建省烟草专卖管理办法》的规定,清流县局对当事人作出没收违法收购的烟叶,并处以违法收购烟叶总价值2倍的罚款计人民币14067.8元的行政处罚。当事人不服,于2007年9月向三明市烟草专卖局申请行政复议,三明市烟草专卖局作出维持原处理决定的决定;当事人对行政复议不服,于2008年1月向清流县人民法院提起行政诉讼,2008年3月清流县人民法院作出维持原判的决定。同时为规范烟叶收购管理,清流县局还对烟草站利用空合同收购烟贩烟叶行为,对相关责任人进行行政处分,并扣发考核奖、降级处分。此案件在当地起到很大的震慑和教育作用。

    四、结语

    外联内管、综合治理”机制对于整顿和规范烟叶收购市场秩序,提高专卖管理水平具有重要意义。特别是“外联”是一项创新性的工作,它构筑起空间上横向结合的联合执法体系,并且在实践中建立了包括预案、组织、实施方案等在内的一整套运作机制。在今后的工作中我们将继续探索,不断总结经验,在有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的指导思想下,有效地维护清流烟叶收购管理,为清流烟叶产业的平稳发展保驾护航。

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