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烟草专卖“柔性执法”工作初探
来源:湖南烟草
更新:2012-11-13

  近几年来,烟草专卖行政执法工作一直是社会关注的热点,然而目前的市场净化与控制效果不甚理想,特别是粗暴执法、暴力抗法等现象屡有发生,严重损害了烟草行业的社会形象,也不利于和谐社会的构建。现阶段,如何在提高专卖执法效率的基础上尽可能减少与执法对象的矛盾冲突,将是每一位专卖执法工作者所必须思考的问题。

  推行烟草专卖柔性执法的重要性

  在我国,柔性执法是一个学理概念,而非法律概念,它是人们在对过去及现有的执法改革模式反思的基础上,对行政执法模式的重新设计,它经历了由不讲人情的强制性执法到体现人性化执法的渐进式转变。

  柔性执法的理论性可以概括为两方面内容:在价值上,柔性执法必须符合客观规律,即应反映人与人、人与社会以及自然之间发生关系的规律;在形式上,要求执法过程民主化、透明化,它所表达的规范化和执法体系的科学化。由此可见,我国法律的本质就已经为实施柔性执法提供了基本条件。

  ——烟草专卖柔性执法体现的思想理念:一是为民服务理念。为民服务理念要求专卖执法者不再是位居于庙堂之上、依靠权力控制相对人的“管理者”,而是与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。相应的,烟草专卖执法部门不仅执法,更多的应为执法对象提供服务,帮助群众排忧解难,那种以罚代管的做法是“懒政”的表现,也极易导致不正之风,必须坚决摒弃。二是构建和谐社会理念。烟草专卖执法的最佳状态是和谐——执法者与执法对象的和谐,合法与合理的和谐,实体与程序的和谐,管理与服务的和谐。其中,执法者与执法对象的和谐尤为重要,而暴力执法、野蛮执法、无理执法等现象都是与和谐理念相悖的。

  ——烟草专卖行政执法不容忽视的问题:一是大局观念不强。专卖执法人员依然存在重管理轻服务、重处罚轻教育的执法观念,认为专卖执法只要“严管理、严打击”就可以了,不能坚持“理性、平和、文明、规范”执法,做不到实现执法的社会效果与法律效果的统一。二是忧患意识缺乏。部分专卖执法人员忧患意识淡薄,执法工作中存在着随意执法、执法不严、执法程序不严谨等现象,这些都容易激发执法中的矛盾。三是责任意识淡薄。部分专卖人员依赖于习惯做法,学习法律法规的自觉性、主动性不强,对新规定、新规范的掌握上有一定的差距,这在一定程度上限制了对执法的理解和执行。

  ——烟草行业推行柔性执法的现实意义:其一,推行“柔性执法”符合“两个至上”要求,有利于巩固烟草专卖专营制度。烟草专卖执法作为国家赋予烟草工作人员对烟草市场进行综合管理的一种权利,是通过对执法对象进行监管检查的执法行为来实现的。近些年来,我们在专卖执法领域不断强化与政府各职能部门的联合,加强对烟草市场的集中整治和对违法犯罪行为的司法追刑打击力度,但市场日常管理工作却一度弱化。而推行柔性执法,将能更好地弥补日常监管工作的不足。其二,推行“柔性执法”符合社会舆情氛围,有利于营造和谐的社会执法环境。党的十七大提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的伟大论断,和谐的专卖执法人员和执法对象的关系是烟草行业服务市场的动力源泉。一线专卖执法人员在执法中充分尊重管理对象,树立亲民、为民、爱民意识,有利于树立专卖执法的可亲、可爱形象,将避免烟草执法激发各种社会矛盾。其三,推行“柔性执法”符合科学发展要求,有利于提高专卖执法的工作效率。在目前专卖人员编制普遍压缩的情况下,如何提高专卖执法工作效率就成了现阶段最亟待解决的问题。对于轻微的违法行为,推行柔性执法,可以减少或避免违法行为的反复发生,有利于缓解专卖执法人员压力,提高工作效率和管理成效。

  推行烟草专卖柔性执法的措施

  第一,创新执法理念,消除特权思想,进一步树立起服务意识。可以采取邀请法律专家集中授课、单位骨干传授心得以及采取座谈等活动形式,组织专卖人员系统性学习烟草专卖法律法规及规章制度。通过学习,使专卖执法人员确立 “把烟草市场管理与为人民服务统一起来,将管理寓于服务之中,在服务的过程中实现管理目标”的执法工作指导思想,为实行柔性执法奠定坚实基础。

  第二,内强综合素质,外树执法形象,强化行政执法的亲和力。以各类创建、市场清理整顿、“3·15消费者纪念日”等活动为契机,提升执法队伍的素养,树立亲民、爱民和执法为民的理念,培养队伍的责任意识和服务精神。同时,专卖部门要定期召开工作会议,对日常执法工作定期进行自评、互评,及时纠正卷烟违法违规行为处理存在的问题,进一步重塑、规范专卖执法队伍的执法形象。$page$

  第三,实行行政服务,慎用行政处罚,增强专卖执法的人性化。针对专卖执法的特点,试行“首违免罚制”,对首次轻微违规的经营户,坚持以批评教育为主,不予以处罚;当违法问题轻微并能及时纠正时,劝导相对人及时纠正,不再对其进行行政处罚。切实落实执法为民、为民着想、为民办实事的指导方针,树立良好的烟草形象。在日常的卷烟执法活动中,“只要判断能用服务的方式解决问题,就绝不使用强制方式去解决,宁可多跑几趟路,多一些麻烦,多做几次服务也要让问题和谐解决。”

  第四,加强执法宣传,注重微小细节,以文化氛围带动执法。要推行柔性执法,专卖执法人员就必须坚持市场检查中保持亲和力,营造和谐的执法环境。具体来说,应把握以下几个方面:一是注重着装细节,让文明、儒雅、规范的烟草执法形象深入人心;二是注重工作细节,把专卖执法工作的“小事”做成社会满意、零售户满意、消费者满意的“大事”,让服务为本的烟草执法形象深入人心;三是倡导“尊老扶病”的执法理念,要求专卖执法人员在面对执法对象是老年人或者是病患者的时候,要学会耐心倾听,并尽最大努力对他们所面临的困难予以帮助,让亲民烟草的执法形象深入人心。

  第五,淡化强权执法,强化服务意识。拉近与执法对象的距离。烟草专卖执法人员要“把办公桌搬到市场上去”,牢固地树立“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的思想,不断提高坚持立党为公、执政为民的自觉性和坚定性。把 “服务也是一种执法”的观念植根于专卖执法人员的思想中,切实转变职能,寓管理于服务之中,努力提高执法工作的服务质量和水平。

  第六,加强对接考核,明确人员职责,确保柔性执法收到实效。要积极建立健全专卖执法档案,落实执法责任制来规范专卖执法,提高执法人员的责任意识,防止发生损害执法对象利益的行为。对工作中发现的问题必须及时纠正,对工作不踏实、出工不出力、作风涣散的专卖执法人员要及时通报,情节严重的做出严肃处理。

  如何践行烟草专卖柔性执法

  ——要确保烟草柔性执法内容的制度化、规范化。烟草行业推行“柔性执法”,可以尝试以下方法和制度:一是首违免罚制。对首次轻微违规的经营户,坚持以批评教育为主,不予以处罚;当违法问题轻微并能及时纠正时,劝导相对人及时纠正,不再对其进行行政处罚。二是专卖执法“五步法”。即:一规劝、二警示、三整改、四罚款、五取缔。三是推行专卖“零距离”执法。执法人员在执法过程中,要进一步拉近与执法对象之间的距离。比如在城区执法时,执法人员可以通过骑执法自行车的方式进行执法,改变专卖执法目前惯用的通过稽查车辆执法模式,形成执法人员随时驻车纠正、随时教育规劝、随时提供投诉咨询服务等贴近群众的良好执法氛围。

  ——正确面对推行中可能存在的问题。目前,关于烟草专卖的柔性执法方式还停留在创新探索阶段,未能形成完整的体系和制度,使得已经树立起的执法形象和形成的执法经验成果得不到持续性地改进、发展和推广,未能产生日常性、连惯性、震撼性的影响效应。对此,应当广泛开展信息收集和调研工作,制定出系统的程序和办法,确立其在专卖执法中应有的法律地位。应当加强指导和巩固措施,抓好典型,有针对性地对适易采用柔性执法的人员、案件进行试点和推广,以适应现代文明社会发展的需要。

  ——要有预期需要达到的效果。通过开展“柔性执法”,能够在广大零售户、消费者心目中树立起具有亲和力和感召力的崭新烟草形象,烟草专卖执法的社会公信力将得到提升,有效降低执法对象的抵触情绪,缓解双方矛盾,最终得到社会各界的认可。我们要力争杜绝以下4种不良后果的产生,一是不发生因执法不当引起的影响社会稳定的事件;二是不发生因执法不当引起的行政诉讼;三是不发生因执法不当引起的伤害事件;四是不发生因专卖执法人员个人素质原因而引起的违规违纪执法行为。

  实践证明,以往简单、粗暴的专卖执法并不是保证烟草专卖法律法规权威性的唯一手段,采用人性的、柔性的执法方式,刚柔相济、规范执法,才是实现良好的烟草专卖执法效果,提高烟草专卖执法水准的一条科学发展之路。

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